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关注基层法治实践：“倒逼”的行政改革

来源：人民网发布时间：2014-11-06 09:36:00

地方实践“依法治国”七看点（七）

关注基层法治实践：“倒逼”的行政改革

编者按：

第一次专门研究法治建设的中央全会，第一个关于加强法治建设的专门决定，党的十八届四中全会召开，在建设社会主义法治国家的征程上树起一座新的里程碑。党的十八大以来，中国面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，人民群众对法治的期待和要求之高前所未有。

人民网记者近期走访了上海、广东、四川、浙江、湖南几个省市，从立法监督、行政执法、司法改革等几个方面多个角度进一步了解各地依法治国实践的情况，发现各地创新经验，探讨依法治国在地方实践中需要攻克的难关。

第七篇：关注基层法治实践：“倒逼”的行政改革

在人民网记者走访的几个省市中，上海市的经济最为发达，从普通百姓到政府公职人员的法治意识相对水平也最高。反过来说，政府依法行政的压力也比别处要重。不止一位上海的公职人员向记者描述法治方面的创新实践时，用了“倒逼式改革”这个词。

倒逼行政服务改革：给基层公职人员上了一课

上海市黄浦区南京东路街道党工委书记余海虹很难忘记这样一个例子：2012

年，在街道社区事务受理服务中心，一位老人给自己的房子办理出租登记时，中心按照房屋租赁登记办理的上级指导意见和惯例，要求这位老人使用上级房管部门制定的规范性文本。老人不同意，要求用自己拟的租赁合同，中心却坚持必须按规定办理。双方僵持不下，合同也无法通过登记，最后，老人以行政不作为将中心告上了法庭。

“后来我们回过头来看法律文本，发现它其实要求的是‘原则上’要是规范性文本，但我们只强调原则，变成了刚性要求。最后，这件事是以双方协商的方式解决掉了，但它给了我们一个很大的刺激，”余海虹说，“我们意识到自己必须严格依照法律来办事。”

让她印象深刻的还有另外两点：第一，这并不是个案，过去的老百姓遇到事情会协商或投诉，但现在为了“小事情”就上法庭的，越来越多；第二，有些官员很容易将提起行政诉讼的人视为“难缠、给政府找麻烦”，但这个例子中，起诉的老人实际上是一位非常认真、遵纪守法、主动配合政府工作的人，连许多人不会主动申报的房屋租赁登记，他都在网上详细阅读相关规定，把材料准备得工工整整，主动来中心申报办理。

“这位老先生在登记时是有理有据的，说你们制定的规范租赁合同有13

大要素，我这儿都有，不信你可以去查。但我们窗口的大学生怎么知道13条要素呀，就知道按规范合同来。后来我们跟老先生握手言欢——他给我们上了一堂课。”余海虹说。

不止南京东路街道，实际上在上海的19个城区与县，基层政府办事分支机构被普通公民起诉的案例近年来都在增长。作为其中一个街道的负责人，余海虹能真切地体会到“倒逼式改革”的压力如何发挥威力。南京东路街道这两年被列为上海市依法行政试点工作单位后，主动整理自己的“权力清单”，确保每一件事“怎么办、依照什么法律法规规章办”都能理得清清楚楚，相当一部分与前述案例式的“刺激”是有关的。

南京东路街道社区服务中心的工作人员多数十分年轻。

倒逼行政执法改革：“大合唱”总会被听到

如果说余海虹感受到的，是作为基层服务性政府机构的一分子，面对法律意识日渐增强的普通公民所要求的规范行政、严格依法办事的压力，那么浦东新区“三合一”市场监管局法规处临时负责人沈越看到的，就是在响应实际工作需求后，最基层的行政执法改革体现出的生命力。

2013年9月，浦东新区在全市先行市场监管体制改革试点，2014年1月1日，工商、质监、食药监三大市场监管力量完成合并，成立了新的市场监管局。

这样有什么好处？沈越引用领导喜欢讲的一个例子：同一家超市，工商、质监、食药监分头检查，要派三组6个人去；合并以后，理论上只需要派两个人一组，出动一次，就可以完成所有规定事项的执法检查。不仅执法单位的投入人力减少，相对人和单位用于应付执法检查的精力也可以大大减少了。

根据浦东新区汇报，机构合并后，内设机构（机关处室）精简了41.4%

，机关编制精简了25%，全局80%的人员在基层一线。

“最明显的就是基层执法人员充实多了。”沈越说，“比如原来我们三个局，有三个法规处，现在三局合并只需要一个法规处，多的人员就下沉到一线。”

人员更多，单次执法的投入反而降低，意味着整体执法力量在两个方向上同时得到扩充。

“改革前，新区质监、食药监部门的一线执法力量不足，食药监一个所几个人通常要管3

个街镇的食品安全，质监部门在基层几乎没有‘脚’，对食品药品、特种设备等涉及民生安全的高风险领域的监管难以全面覆盖。……随人员同步下沉基层的是事权。浦东将市场主体量大面广、专业技术要求相对不高的监管事项放权基层，使一些之前没有力量监管的领域实现了全覆盖监管，管理更加到位。”浦东新区的汇报材料如此写道。

浦东对改革乘胜追击，接着将区物价局的价格监督检查职能并入市场监管局。10

月20日，包含价格监督职能的 “3+1”市场监管体制正式启动。监管局又添了43名“新丁”，其中只有2个人充实内勤，其余全部进入稽查支队、各市场监管所等一线执法队伍。

“一个所少于十个人，基本很难开展工作。现在我们终于能够做到一一对应，守土有责了。”沈越评价。他认为，执法检查最重要的其实是保证重点，但原来，“你想重点也重点不了”；而现在，可以把各方面资源在一段时间内集中向食品、特种设备等重点领域倾斜，完成市局指标的效率大大提升。

有浦东珠玉在前，10月下旬，黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、闸北、虹口、杨浦8

个中心城区的“3+1”市场监督管理局也陆续挂牌并开始运行。沈越相信，这一步将促进机构改革融合度的提升和机构设置进一步的优化，现有的问题也能以更高效率解决，因为——“原来有问题，就一个人在讲，不合理。现在是八个人在讲不合理，是大合唱，上面的做法也会改变。这也是一种倒逼——大合唱的声音总是会被听到的。”

基层声音：进一步改革亟需队伍建设跟上

不论是自上而下的改革，还是自下而上“倒逼”式的改革，各自都有难处。对南京东路街道而言，最明显的困难来自于“人”，而且人的问题是全方位的：人的数量，人的素质，人的出路……

“我们这里工作的小朋友们，家境都还不错。基本都是本地人，能够用上海话交流，我们有这个要求。总体还比较稳定，因为我们这份工作也有一点优势——可以接触很多社会事务，有利于考公务员。”余海虹称为“小朋友们”的新毕业本地大学生，已经逐步成为各个社区中心的工作主力，他们的优点是年轻、有热情、学历高、能接受相对低的薪水，缺点就是有时候会搂不住那点小脾气，而遭到“脸难看”的投诉，此外就是社会阅历少。

余海虹很爱讲一个笑话：一个22岁刚入行的大学生，给人办某个需要婚姻证明的手续时，直接被对方一句“我离婚了，没有婚姻证明”说愣了。“有一点社会经验的人都知道，离婚了就是单身证明，但他才刚毕业，反应不过来。这个例子很典型。”她说。

上海市的社区事务受理服务中心是正科级事业单位，核定18个事业编制，但在日常运营中“远远不够”，因此还会有一部分合同聘用制，其收入满打满算一年大约5万元。由于薪水不高，服务层次有限，特别是晋升通道狭窄，这份工作很难吸引到有丰富社会阅历的人加入。

但窗口服务的难度在于，不少被服务者属于弱势群体，以南京东路街道而言超过五成。服务中各种情况需要应对，各种矛盾需要化解，如果窗口人员因为阅历不足，被问得哑口无言，很容易被以“态度不好”为由投诉，酿成新的矛盾。

“我们想要大声疾呼的一点是，这方面的专业技术人员非常不足。按照服务型政府的要求，把事务下放到基层以后，没有专业人才的配套还是不行。我们现在只能是努力地培养一些兼职的、能力强的人员，让他们熟悉更多的东西，然后把培训制度做得扎实一点。”余海虹说。

而对于浦东新区“三合一”市场监管局来说，人，或者队伍，同样是一个问题。

为了融合队伍，让大家尽快彼此熟悉，新成立不久的浦东新区市场监管局做了不少努力：打通原本三个局之间的围墙，在集合培训时让大家穿一样的制服，内部人员配备时确保三局互相稀释组合……很快就将原本分成三堆的人融合在了一起。

沈越说，现在从结果看来，人员的融合并不是难点，但执法能力全面适应新环境下的要求还需要一定时间。尽管组执法队伍时具体考虑了需求，例如将熟悉法规、擅长研究工作的人和擅长现场执法办案的人组合起来执行任务，但如今一次派出两个执法队员，要将食品、药品、物价、质监四大领域的问题检查个遍，对专业能力的要求与过去不可同日而语。

“这方面很难一下子面面俱到，要让干部能够熟练的掌握政策法规，这还需要时间。”他表示。

反思：“倒逼式改革”意味着什么？

从基层行政实务工作者的角度来看，自下而上的“倒逼式改革”，究竟意味着什么呢？

“我们觉得，法律体系的完善是自上而下的，但是从依法行政的实践推进来讲，它必须是上下联动的。特别是基层，直接面对企业和老百姓的办事的第一线，如果基层政府依法行政的意识和实践不强，老百姓对整个国家和社会的法治意识的认同度，他自己对法治的参与度和规范度，是没有办法增强的。光靠我们的宣传，而不是通过他自己切身的感受，就没有办法让他认同依法治国和法治的观念。”余海虹这样回答。

“机构改革是好的方向，现在我们碰到的问题，实际上都可以通过改进来解决，人也会自然磨合、进步。我们有些效率低的地方，涉及到意识问题，但它不是一堵墙，不是不可逾越的。三个市局还没有合并，但它们看下面三局合并了，（会考虑）是不是还有很多办法提高我们的工作效率？是否布置工作时考虑一下协调？”沈越认为。“当然，整个机构从理论角度来讲，不可能无限扩张。合并到什么程度，这可以理论上面研究一下，这是需要专家来做的。”

结语：

法治建设并不是停留于纸面的高谈阔论，而是实实在在、一步一个脚印走下来的长路，一旦踏上，就不能打退堂鼓。在这次专题采访中，人民网记者发现，尽管大多数人不一定有深切的感受，但变化确实在点滴地发生着。珍惜为变革做出的努力，正确地总结经验，正视教训，始终爱护改革中健康、发展的力量，是为政者义不容辞的责任；而具体应当怎么做，则是值得每个关心中国前途的人思考的问题。

(人民网记者刘茸)