地方实践“依法治国”七看点（六）
权力清单，政府“割肉”的过程
编者按：第一次专门研究法治建设的中央全会，第一个关于加强法治建设的专门决定，党的十八届四中全会召开，在建设社会主义法治国家的征程上树起一座新的里程碑。党的十八大以来，中国面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，人民群众对法治的期待和要求之高前所未有。人民网记者近期走访了上海、广东、四川、浙江、湖南几个省市，从立法监督、行政执法、司法改革等几个方面多个角度进一步了解各地依法治国实践的情况，发现各地创新经验，探讨依法治国在地方实践中需要攻克的难关。2014年10月23日，十八届四中全会在北京闭幕。当晚发布了5200余字的会议公报。全会公报提出，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。四中全会之后，网上出现了“晒”权力清单的热潮。人民网记者在广东、四川、浙江等地采访，了解到这些地区都已经公布或将要公布各部门的“权力清单”，“权力清单”制度也开始逐渐影响百姓的生活。但是，每个制度在建立伊始都有困难和阻碍，尤其是关系到各部门切身利益的“权力清单”制度。这个“硬骨头”该怎么“啃”？各地都在探索。啥叫权力清单？给权力划界的制度今年9月21日，四川成都市一家民办幼儿培训机构的负责人韩瑛拨通了成都市政务服务中心的咨询电话，想知道她去年这时候办的经营服务性收费许可证是否已经到了年审的时间。“这项年审不在我们的权力清单内，以后不需要申领这个许可证了，你尽快到发证部门办理注销手续吧，”工作人员的回答令韩瑛欣喜万分。同样的，在湖南省益阳市生活的李先生也有一段难忘的经历。今年3月，李先生想做某品牌白酒批发生意，本以为跑“审批”是个麻烦的事情，但是他只跑了一趟市政务中心的工商窗口，就把事情办好了。原来行政许可项目“酒类批发经营许可”，去年在益阳就已被“暂停”。虽然不少百姓已经渐渐感受到“权力清单”带来的“红利”，但“权力清单”到底是什么，却少有人说的清。国务院总理李克强9月10日在夏季达沃斯开幕式致辞中对政府“权力清单”进行解读，就是“明确政府该做什么，做到‘法无授权不可为’”。记者查阅资料发现早在2005年，已有“权力清单”的做法。2005年2月，经过河北省委常委会两次研究讨论，河北省委、省政府批转了省纪委、省监察厅《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》，决定先在邯郸市政府、省商务厅、省国土资源厅进行试点，2006年，河北省委、省政府在全省各级行政机关全面展开此项工作。哪项权力挨“第一刀”？行政审批权在河北省之后，广东、北京多地也相继“晒”出部分权力清单，主要以“行政审批”权为主。行政审批是政府部门权力的直接体现，而“家底不清”的问题一直影响着行政审批制度改革，让权力处于抽象状态。今年年初，国务院决定，向社会公开国务院各部门目前保留的行政审批事项清单，以锁定各部门行政审批项目“底数”，接受社会监督。今年3月5日，国务院总理李克强表示，今年将深入推进行政体制改革。对于确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。今年3月17日，国务院审改办在中国机构编制网公布国务院各部门行政审批事项汇总清单。其中，安全部、保密局和密码局系首次公开权力清单。
中国机构编制网公布国务院个部门行政审批事项汇总清单的网页截屏
记者在各地采访时了解到，大部分地区的“权力清单”都是从“行政审批权”开第一刀的，并逐步扩大范围。今年5月，广东省正式公布《广东省政府各部门行政审批事项目录 》，也就是行政审批权的“权力清单”。广东省编办的工作人员介绍，在这份行政审批“权力清单”包括46个省直部门保留的694项行政审批事项。为了这份“权力清单”的出台，自2012年开始，广东省开始推行行政审批制度改革，对行政审批事项进行梳理精简，省级共调整行政审批555项，其中，取消276项，转移103项、下放170项、委托实施6项。“取消、下放行政审批事项，重点是减少企业投资、生产经营活动、社会事业准入、产品物品及信息消费等领域行政审批事项，减少资质资格许可和认定，减少和规范年检（年审）、技术审查等事项。2014年实现各级行政审批事项比2011年减少40%以上。”四川省政务服务管理办行政审批处的工作人员介绍，2011年四川省就公布了“行政审批权力清单”，将省级部门478项行政审批项目予以公开，并且这么多年以来，这份清单一直在动态变化着。四川省政府政务服务管理办行政审批处处长蔡民向记者介绍，今年内，四川将不再保留“非行政许可审批”这一类别。“进过四轮的清理，今年，四川省省本级共保留280项行政审批项目。相对于2011年的400多项又减少了40%多。”蔡民说，今年年底，四川省将实现省市县三级统一的行政许可目录管理，也就是将公布三级政府的行政审批“权力清单”。而且，四川省还在去年公布了各部门“权力清单”，其内容包括除了“行政审批”之外，还包括“行政处罚”“行政强制”“行政征收”“行政裁决”“行政确认”“行政给付”和“其他事项”。权力清单咋出炉？政府给自己“割肉”的过程浙江省宁波市编委办相关处室负责同志在谈到“权力清单”出炉的过程时介绍，“这是一个硬骨头。政府自身割肉，自身改革。改革难度很大。”据介绍，宁波市在公布权力清单之前，第一步对权力进行了“瘦身”，将没有法律依据的各项权力进行了清理。从今年4月开始，宁波市开始着手清理各部门权力。先由各部门按照这个原则自己上报“权力”，再由承担审核任务的有关部门对权力清理意见进行审核，并征求省级对应部门的意见，甚至组织专家座谈，进行反馈。如此反复，经历“三报三回”。“一开始各部门上报的权力共有10333项，初审保留还是达到8000多项。”宁波市编委办相关处室负责同志介绍，城管、公安、卫生，是权力相对集中的地方，也是减权压力最大的地方。“领导带着我们一起找三家的主要领导进行座谈。最后，三家把权力项目都进行了进一步压缩。经统计，宁波市最终公布的权力清单数量比部门最初上报的数量大幅度减少，清减幅度达到59.45%。”到底清理了哪些“权力”？浙江省宁波市编委办工作人员给记者举了一个例子，“比如‘设立旧机动车鉴定评估机构审批’，本来按照省政府要求，应由设区市商务部门行使。考虑到该项审批由基层政府实施更加有利，现在拟下放给县市区商务部门行使。还有‘菜市场建办审批’，按照原有规定需要向有关部门提出申请，经审批后出具审核意见，在本次清理中这个事项被取消，群众可凭相关材料到有关部门直接办理。”今年9月29日，宁波市的“权力清单”在“浙江政务服务网”上试公布，10月17日，正式向社会公布。宁波市编委办主要领导介绍，权力清单上的44个部门4189项行政权力，就是这次职权清理后保留的行政权力。“今后，政府部门不得在清单之外行使行政权力。”宁波市“权力清单”出台的过程是大多数地区进行“权力清单”工作的缩影。因为清理行政权力，触及了一些部门和个人的利益，让许多人感到不习惯，甚至产生阻力或对抗。媒体报道称，武汉市在制作“权力清单”时,某局为了避免监督，自称“清水衙门”，一项权力也没有。纪委分管领导得知后，直接找到该局局长，当面质问：如属实，是否可依法撤销这一部门？局长这才认真对待。后来，这个“清水衙门”清理出了十几项权力。“权力清单”如何监管？还要有“责任清单”权力清单公布后，会出现哪些问题呢？今年10月，在“法治中国”论坛上，全国人大财经委员会副主任辜胜阻指责了有些地方政府个别部门的作风：“现在出现一个极端到另一个极端的现象：过去乱作为，现在不作为，过去手太长，闲不住，管大量不该管的事，现在是撒手不管。现在是不能拿不能吃，就不吃不拿不干，不作为。”如何让“权力”瘦身后，那些被取消、下放或承接的行政审批项目不会成为没人管的“孤儿”？对于这样的疑问，四川省政府政务服务管理办处长蔡民回应，执法部门要承担社会责任和义务，必须要监管。政府部门的要有责任清单，放任不管就是失职！采访中，蔡民介绍，“行政审批项目取消了，并不是不管了，执法部门还得要有承担社会责任和义务，必须要监管。我们了解到外省还在拟定政府部门的责任清单。在适当的时候，我们也要做这个事情。”广东省编办的工作人员告诉记者，广东省目前正在全面梳理汇总省政府各部门的行政职权，编制形成省政府各部门权责清单，年底前向社会公布第一批省直单位权责清单。而且广东省还在珠三角、粤东、粤西、粤北地区选择若干市开展纵向权责清单试点，探索编制省、市、县三级政府部门的权责清单。选择部分部门作为首批单位，明确各级政府部门的职权范围，并在年底向社会公开。浙江省宁波市也在编制部门责任清单，明确部门责任主体，规范事中事后监管制度，这份“责任清单”将于12月底在网上公布。记者在采访中了解到，虽然各地在谈起“权力清单”时，都讲到“大刀阔斧”的削减，但是，其中“水分”也很大，一位主管“权力清单”工作的负责人私下和记者说，“上面有硬指标，比如省里面4000项权力，市里面就肯定不能超过这个数字。所以，有一部分是合并项，看上去数字小了不少，但实际权力没有缩小。还有一些权力事项，虽然没有法律依据，但是与财政拨款捆绑，也难以在短时间内取消。”这位负责人提醒道，在制作“责任”清单时，又会出现另一幅场景，“将同类项拆开，看上去责任不少，其实不多。”“肯定是权力上希望尽可能多，责任尽可能少。现在改革进入‘深水区’，肉都啃得差不多，要啃骨头，硬碰硬是难免的。”在采访中，这位负责人说。中国社会科学院法学研究所副研究员吕艳滨指出，推行权力清单无疑是法治政府建设中的一项重大创新，通过梳理权力清单，对于规范政府权力、保障公民合法权益有多方面的作用。首先，可以摸清政府手里的权力，使执法者知道自身的权力边界。其次，通过向社会公示清单，让人民群众知道自身行为的边界，对自身行为的法律风险、法律后果有明确的预期。再次，公开清单，也让政府行为受到更有力的监督，政府权力再也不能藏着掖着，不在清单内的事项，将不能用以管理社会。最后，通过梳理清单，也可以对过往的法规、规定进行清理，把过失的、长期束之高阁的规定废止或者修改掉。但是，吕艳滨也指出，权力清单的梳理目前还主要是地方政府在积极推动，但很多权力来源于国家的规定，如法律、法规、部门规章，上位法未修改的情况下，下级部门顶多只能进行梳理，无法一并进行清理，甚至造成有的地方为了追求数目上的减少，只能玩文字游戏，难以真正精简。因此，这项工作目前更应自上而下推动，先由国务院层面进行清理，再依次在省级、地市级层面推开。特别是，清单的编制要与法律法规的清理同步进行，对于发现已经过时或者与其他法律法规产生冲突、矛盾的，应一并提请有关部门进行修改完善。吕艳滨还指出，梳理清单是政府机关的有一次自我革命，革除的是政府机关和工作人员手里的权力，光靠政府机关自我加压还不够，还应当让人大深入参与，并引入社会评议，让社会公众对清单进行评价，使内部加压与外部监督形成一股合力，让法治政府建设真正步入快车道。
