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司法改革：法官的改变和困惑

来源：人民网发布时间：2014-11-04 11:05:00

地方实践“依法治国”七看点（五）

司法改革：法官的改变和困惑

编者按：

第一次专门研究法治建设的中央全会，第一个关于加强法治建设的专门决定，党的十八届四中全会召开，在建设社会主义法治国家的征程上树起一座新的里程碑。党的十八大以来，中国面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，人民群众对法治的期待和要求之高前所未有。

人民网记者近期走访了上海、广东、四川、浙江、湖南几个省市，从立法监督、行政执法、司法改革等几个方面多个角度进一步了解各地依法治国实践的情况，发现各地创新经验，探讨依法治国在地方实践中需要攻克的难关。

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。推进严格司法，坚持以事实为根据、以法律为准绳，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。

今年6月，中央决定就完善司法人员分类管理等4

项改革，在上海、广东等6省市先行试点。人民网记者近期前往上海、四川等地调研发现他们针对改革内容都作出了尝试。从6月到11月，司法体制改革试点工作开展不到半年时间，各试点地区尽管有困难、有阻碍，但都在探索中前进。

法官、检察官“跳出”普通公务员序列

目前，一部分人是通过公务员考试进入司法系统在法院或者检察院工作的。“法官、检察官应不应该是公务员？”近年，不断有学者提出把法官、检察官从公务员中剥离出来，管理去行政化，采用区别于公务员的独立管理制度。

2014年6月，中央司法体制改革领导小组办公室负责人在接受采访时透露，长期以来，我国对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，不能充分体现司法职业特点，不利于建设政治素养好、专业素质高的职业化司法队伍，不利于把优秀人才留在司法一线。而且，在法院、检察院工作的人员并不都是法律意义上的司法人员。因此，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出，对司法人员实行分类管理，把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，司法行政人员，对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度，解决目前法官、检察官队伍大、门槛低的问题。这意味着，法官、检察官将不再按照公务员序列进行管理，而是启用单独的序列。

日前，四中全会决定，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。记者通过采访获悉，不同地区的司法工作人员对此都抱很大期望。

作为全国深化司法体制改革先行先试的地区，上海是全国检察院第一家试点的单位。上海市人民检察院检察长陈旭表示，从2016年起，上海市院将统一实施全市检察人员的招录工作，严格执行分类招录、分类管理。陈旭称，2015年将在全市推进检察改革试点工作，健全检察官依法履职的薪酬制度和职业保障制度。建立有别于普通公务员的检察人员薪酬制度是一项系统工程，需要深入调研，既要在原有基础上提高检察官的职业待遇，与改革后检察官承担的压力与责任相一致，又要兼顾其他检察人员的职业保障，保持相对平衡。

成都武侯区人民法院立案大厅

员额制：哪些法官将被“缩水”？

今年7月，最高法院发布的“四五纲要”明确提出“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理”。按照最近公布的上海市司法改革试点方案，上海法院拟设置3至5年的过渡期，逐步将法官、审判辅助人员、行政管理人员的员额比例控制到33%、52%和15%。尽管上海只是试点，但这个改革方案还是有很强的示范效应。在我国多数法院中，法官比例都超过33%。除正常离职、退休的人员外，今后哪部分人将被纳入“缩水”的员额？

10月16日，上海市高院法宣处处长张冠群在采访中告诉记者，现在上海的法官大概占法官工作人员的51%左右。但是有一部分不在审判岗位。“比如，我也是法官，但不是一线审判人员，在线办案的法官大概有40%多一点。”这样，如果执行33%的员额制比例，还是会有将近10%的一线法官“缩水”。到底谁来做这个10%？张处长介绍，“上海会对先征求法官的意见，比如我是有法官资格的，我想回到法官岗位上，可以先报个‘志愿’。做法官平均每年要办150个案件，工作量很大。有些年纪大的工作人员可能不想继续干法官。还有一些年轻的法官会成为法官助理。”

法官人员减少以后，如何解决“案多人少”的问题？张处长介绍，有由“法官助理”来为法官“减负”。“以前大学生进入法院之后开始做书记员，书记员两年之后就当法官了，现在把时间延长了，做了一、两年书记员以后，就会成为法官助理，跟着老的法官做一些辅助性的工作。”

记者了解到，在上海“33%”也不是一个恒定的比例。按照上海方案，法官员额应当根据三级法院的审级职能，以及不同区域法院的案件变化情况，进行适当的调整。

2013年11月，基层法院成都武侯区法院开始启动司改试点工作，建立法官员额制的专业化审判庭之构架，一个专业化审判庭配备1名庭长、2名独任法官、3名程序法官或法官助理，3名书记员，即1:2:3:3的配置原则。执行庭法官和助理书记员按1:1配备，一线法官人数从71名减到50名。

一位在武侯区法院工作多年的法官对记者说，建立专业化审判庭，固定了团队后，确实对等待晋升为法官的司法辅助人员是个冲击，会有“看不到头，是不是熬不出来”的困惑。四中全会提出，上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。如果上级法院能够能减少招录，而是从基层法院选才补充，在解决优秀法官晋升通道问题的同时，大大增加基层法官的工作积极性，对员额制也是一种补充。

最高法院司法体制改革领导小组办公室主任贺小荣曾表示，目前法官队伍中，特别是在中西部的一些基层法院，确实存在着法官素质参差不齐的现象。把最优秀的法官留在现有体制内，让他们在法官岗位上更好地工作，更公正地审判案件，有更广阔的晋升通道，这个就是改革的出发点。

成都武侯区人民法院诉讼服务

担子重了，待遇呢？

2013年12月26日，最高人民法院印发了《关于审判权运行机制改革试点方案》，作为试点法院之一，成都中院在各个审判业务部门设立多个固定合议庭，并直接将院庭长、审委会委员编入合议庭担任审判长。自去年12月中旬起，共设立71个固定合议庭，其中副院长、审委会委员、庭长、副庭长担任审判长的合议庭共43个。据成都中院审判管理办公室主任吴红艳介绍，改革试点以来，99.32%的案件由合议庭自主裁判，仅0.68%的案件由审委会讨论决定；各试点基层法院审委会讨论案件比例均不足结案数的1%，大量案件实现了由独任法官、合议庭独立自主裁判。

法官工作量有多大？沈璟晶法官是成都市武侯区法院的审判长兼副庭长。作为基层法院审判长，沈法官在签发判决书、参与讨论案件等工作的同时，每年审结案件200件左右。“法官人均审结案件300

件左右，试点正式运行到现在八个月的时间，审结超过300件案件的法官已有2人，超200件的已有20人。其中，审结量最大的法官已经审结案件338件。”沈法官介绍。

“2008年研究生毕业进入法院，从担任书记员、法官助理开始，2010

年任助理审判员，从担任法官至今，作为独任法官每年大概审理300多接近400件案件。”这是武侯区法院刘潺潺法官的从业经历，与沈法官不同的是，她是在这次改革中由普通法官通过考试晋升为审判长的。截止到今年6月底，已经结案200多件。

同样作为改革试点，在武侯区法院，审判长不仅是为审理某一具体案件而临时设定的，而是一个固定团队中的“头儿”，在专业化审判庭中占主导地位，负责普通程序案件的审理。沈庭长就是在这次改革中完成了身份的转变，从以前只是副庭长，变成了现在的审判长。针对转变，沈璟晶告诉记者，以前庭长虽也参与少量案件的审理，更多的是承担行政事务，在法院中起着承上启下的作用，实行审判长责任制而转为审判长后，由支部书记负责几个合议庭的行政事务，庭长或副庭长转任审判长后，就能把全部的精力用在审案上，回归到了法官的本色。

从过去裁判文书都由院长、庭长签发，到现在要求主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发。改革赋予了法官更大的权利，但这在一定程度上法官也承担了更多的责任。“我感觉自己承担得更多了，包括一些本不应由法官承担的工作，例如调研、信息任务也会计入联动考核。”沈法官坦言，法官较以前承担的责任和压力更重了，但目前只是身份的转变，工资暂时没有变化。刘法官告诉记者，2014年7

月担任审判长以来，个人承办的案件数量没有担任独任法官时多，但更多的注意力也是关注在整个合议庭案件的审理和文书的签发上。

很多法官表示，待遇问题是对此次司法改革的最大顾虑。对于责任和待遇的关系，刘法官表示，权责相适应，这是基本的法律理念。让审理者裁判，让裁判者负责，是司法裁判的应有之意。权力、责任、待遇是不同的范畴，责任大待遇就需要提高，这实际是个伪命题，在待遇的问题上，也需要结合我国的社会、经济发展的情况及一个地域的普遍的收入等状况综合考虑，法官仅是作为一种社会职业，责任重大是和审判权力相适应的，责任和待遇有一定关系，但绝不是等比关系。另外从长远来看，法官待遇需就目前相对提高，也是一个司法的世界性趋势，也获得了司法界和社会各界的认同，这是一个趋势但不可能一蹴而就，也不能因为目前的待遇而因噎废食。

人财物统一管理不等于“垂直管理”

“基层法院的上级太多，有时候真不好处理。”一位在基层法院工作多年的法官坦言，打破地方化和行政化的管理体制，才能使法官更好的办案。日前，十八届中央委员会第四次全体会议作出决定，改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。

司法地方化顽疾长期被人诟病，地方法院、检察院人财物高度依赖当地政府，使得重大案件公诉和审理容易受到地方干扰。省以下地方法院、检察院实行“人财物统一管理”，是指将基层司法机关的管理权交由省级。四中全会决定，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。对于司法地方化，这无疑又是一剂猛药。如果省级司法机关掌握人财物管理权，是否会造成“垂直管理”？最高法院相关负责人在接受采访时表示，省以下地方法院人财物统一管理，并非法院内部的“垂直管理”。

据中央司改办相关负责人介绍，省级统管是对司法管理体制的一项重大改革，情况复杂，需要根据不同地区的经济社会发展情况，进行试点，积累经验后再逐步推开。

“上海将建立全市各级检察院的检察官市级统一管理体制，在市检察院成立检察官遴选委员会工作办公室，负责统一制定各级检察官任职标准，并根据缺额情况定期组织检察官遴选工作。”上海市检察院检察长陈旭告诉记者，今后检察官助理任满5年就可以择优遴选为检察官。市分院没有基层工作经验的检察官助理要交流到基层院担任检察官；上级院检察官原则上从下级院主任检察官和特别优秀的检察官中择优遴选；检察官可以从优秀律师、法律学者及其他法律工作者等专业法律人才中公开选拔或调任。目前，正在与法院一起面向社会公开遴选高级检察官。接下来还将开展司法改革后第一批检察官的选任工作。

专家:司法改革各项制度机制落实仍需摸索

针对司法改革情况，参与此次调研的中国社会科学院法学研究所田禾研究员指出，司法是维护正义的最后一道防线，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，也是深入推进依法治国的必然要求。为此，既要通过推行司法公开，完善监督机制，规范司法审判流程，做到让审理者裁判、让裁判者负责，使司法权真正起到定分止争、维护公平正义的作用；又要不断提升法官、检察官的整体水平，让更多优秀的法律专业人才充实到这个岗位上来。近年来，党和国家一系列的司法改革举措正是围绕这一点来谋划的。

田禾也指出，目前的设计比较理想，但各项制度机制的落实仍需要不断摸索。比如，四中全会提出将案件受理制改为登记制，这意味着案件应立必立，不但会导致员额制实施后，案多人少的矛盾会进一步加剧，而且，也对各级党委依法执政、各级政府依法行政提出了更高的要求。因为，毕竟立案难的问题绝不仅仅是法院不愿、不敢、不能受理案件那么简单，而更多的是受理后难以进行审理、裁判和执行。田禾还指出，员额制的改革还要防止一批中青年业务骨干因为晋升空间被压缩、工资待遇难提升而离开法官、检察官岗位，造成人员流失、甚至出现断层。

她认为，改革固然总要损害一部分人的利益，但改革更应考虑做加法，而不是做减法，改革要取得成功，必须让更多的人受益，使奔命于司法一线的法官们有稳定的发展环境，也使他们能够有职业自豪感和受到尊重。同时，她还建议，司法改革事关国家法治建设大局，各项方案的出台，应当广泛征求意见，听取各个领域的人员的看法，尤其是，要认真听取来自基层，来自司法第一线的广大法官、检察官的心声，让被改革者的意见、诉求得到充分的反映和回应，而不能忽视甚至无视他们这么巨大的一个群体的实际情况。