给“权力者”打分 问责让执法者“压力山大”

　　地方实践“依法治国”七看点（二）

　　给“权力者”打分问责让执法者“压力山大”

　　编者按：

　　第一次专门研究法治建设的中央全会，第一个关于加强法治建设的专门决定，党的十八届四中全会召开，在建设社会主义法治国家的征程上树起一座新的里程碑。党的十八大以来，中国面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，人民群众对法治的期待和要求之高前所未有。

　　人民网记者近期走访了上海、广东、四川、浙江、湖南几个省市，从立法监督、行政执法、司法改革等几个方面多个角度进一步了解各地依法治国实践的情况，发现各地创新经验，探讨依法治国在地方实践中需要攻克的难关。

　　第二篇：把法治建设纳入考核

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

　　人民网记者近期对各地“依法行政”考核制度进行了调研，发现从部门负责人到普通工作人员都感受到了严格考核压力。有些地方直接将考核与工资、负责人升迁挂钩。这些“打分”“排名”“督查”的考核方式，虽然不一定是最科学的，但是在现阶段发挥了“奖勤罚懒”的积极作用。

　　人大代表现场“打分” “依法办事”权重四分之一

　　三乡镇第十五届人大四次会议上，工作人员现场计算各部门民主测评分数

　　今年10月，广东省依法行政工作领导小组办公室向省政府提交了2013年度全省依法行政考评情况报告，报告显示广东2013年度依法行政工作整体情况良好。根据考评结果，61个被考评单位的得分中，最高分90.90分，最低分71.76分，平均分82.22分；依据各单位得分情况，确定8个单位达到优秀等次，33个单位达到良好等次，20个单位属于一般等次。

　　据悉，依法行政的考评结果将在行政系统内部进行通报，对评定为优秀等次的被考评对象予以表彰，对评定为一般等次并且考评综合得分未达60分的被考评对象予以批评，并在有关政府门户网站或者新闻媒体予以公示。依法行政考评结果还将作为被考评对象的负责人职务任免、职级升降、交流培训、奖励惩处的重要依据。

　　记者了解到，2013年3月广东省制定了《广东省依法行政考评办法》，将广东省依法行政工作考核细化为八个指标：分别是制度建设情况；行政决策情况；行政执法情况；政府信息公开情况；社会矛盾防范和化解情况；行政监督情况；依法行政能力建设情况；依法行政保障情况。考核方式分内部考评和社会评议两个方面，内部考评由副省长带队、省政府派出12个考评组进行实地考评，社会评议委托国家统计局广东调查总队实施。

　　如果说广东省对依法行政的考核还有“内部考评”的内容，中山市人大对政府各部门工作开展“民主测评”，充分体现了外部监督的积极作用。

　　三乡镇第十五届人大四次会议上，计票员在清点民主测评票数

　　今年3月13日，广东省中山市三乡镇第十五届人大第四次会议的会场坐满了人。他们是镇政府22个部门的负责人，和60位乡镇人大代表。在会议现场，还摆着6台电脑，会场正中显要位置的一块大屏幕上显示着各部门的名称。“这是要干什么？”20多个部门的负责人摸不着头脑。三乡镇人大副主席胡娇回答说，“人大代表们要给你们打分。”果然，人大代表现场给这些部门一年以来的工作情况进行了打分，现场唱票，大屏幕即时滚动着各部门的平均分数。几位成绩不佳的部门负责人当场红了脸。

　　在广东省中山市人大的办公室，记者看到了这份民主测评的成绩单，这次的民主测评共有“依法办事”、“工作效能”、“政风作风”和“以案建议办理”四个项目，每个项目权重占四分之一。总成绩精确到小数点后四分，并有大排行，22个部门，最高96分，最低93.0909分。

　　中山市人大常委会内务司法工委副主任蒲全芳介绍，目前，基层人大代表给政府部门工作打分已经成为制度。中山市人大为此出台了《中山市镇人民代表大会监督试行办法》》，强化了人大代表年度测评的刚性运用，要求全体镇人大代表对政府各部门打分，各部门分数低于85分的就会影响其年度综合考评分数，“压力当然大，这个考核分数计入我们年度总绩效，和我们的绩效工资，部门的荣誉，甚至领导的前途都直接挂钩。”一位镇政府的工作人员解释到。

　　考核成绩与奖励挂钩

　　今年3月，一份《2014年度依法行政考核要点》和《2014年度依法行政考核方案》放在了湖南省政府各个部门和各市州政府领导的案头。

　　记者看到，为了落实考核，省政府出台了“2014年年度市州政府行政考核内容分解表”，这份分解表将政府依法行政的考核内容分为有六部分。每一部分又被分成若干个扣分或加分小项。比如，“加强行政复议应诉工作”这一部分共有20分，其中“依法受理、办理行政复议应诉案件”这个小项占6分。每件复议案件程序违法或不规范，办案单位就会被扣一分。

　　湖南省政府法制办主任陈雪楚告诉记者，这几份文件，将直接关系到政府每个部门年底依法行政工作情况的考核。根据考核方案，年度依法行政考核结果是纳入政府绩效评估的重要内容。而且被评为不合格等次的单位要制定整改方案并认真整改。“依法行政在政府绩效评估考核中，占千分之二十五。考核成绩，将由省政府办公厅以文件的方式向各单位通报，绩效评估分数与各单位的奖励挂钩。所以每个部门都极其重视，有考核和监督，落实起来才有力度。”

　　今年6月，陈雪楚在“全省深入推进法治政府建设电视电话会议”上，表示将推动“尽快出台法治政府指标体系和考核标准”“适当提高依法行政考核在政府绩效评估中的分值”。

　　10月17日，陈雪楚告诉人民网记者，“依法行政绩效考核的指标每年都会有变化，根据每年工作侧重点的不同，分数和项目都作适当调整。让各部门都感受到考核和监督的压力。

　　用“抄火表”的方法考核“依法治市”

　　上海市依法治市办在建立上海自己的法治评估体系之前，曾考察过多个地方现有做法，但最后决定不采用常见的第三方评估指标，因为外来指标很难融入现有系统内，其结果往往是“你评估你的，我做我的”，对工作无法起到真正促进效果。

　　2010年正式出炉的上海法治城区创建活动评估体系，在人大、政协、法制办、政府办、法院、检察院等各对口单位现行的考核体系中，各自选取数个对法治建设有指标性意义的数据，拼在一起做了一套“完全不增设指标”的法治评估体系。

　　记者看到，这套体系包括领导体制、监督机制、党委依法执政、依法行政、公正司法等11个大项，下列47个子项目。例如，“领导体制”项下有文件、机构队伍和工作措施的分项要求，其子项目具体到“依法治区或法治城区创建活动经费列入本级财政预算”这一级。不同对口单位的数据项目区别也很大，如工会的指标包括“建会企业集体合同签约率”，区县政府法制办的指标包括“行政复议纠错率”，等等。

　　上海市依法治市办相关负责人在向人民网记者介绍这套体系时说，上海人管这叫“抄火表”，意思是直接将现成的表单拿来用。他们认为，这套方法对于倒逼各单位在现有基础上改进工作特别管用。比如2012年，他们收集各区县数据以后发现，在人大线的“人大专题询问次数”这项指标上，有个区的数字为零，未达标。他们汇总指标后报给各区县对口单位上级，获得重视，当即督办该项工作。第二年，该区的数据就达标了。

　　这套指标体系还在根据实际情况不断修改，例如2012年版本就在“经济法治”项下列入了“市年度社会诚信体系建设考核”和“市年度城市环境保护满意度测评结果”两项指标，分别对应经信委和环保局。

　　专家：用“法治”作为考核指标成为常态

　　在基层采访的10天里，人民网记者和中国社科院法学研究所的专家走访五省市多地区，发现各地都在探索一套“依法行政”的考核体系。无论哪种方式，这些问责机制都在引导着“权力者”更加规范、更加尽职尽责地履行职责。

　　中国社会科学院法学研究所副研究员吕艳滨认为，用法治这个指标来评价工作成绩将成为约束公权力行使者的新常态。通过外部评价，有助于推动法治建设向精细化发展。无论是何种评价机制，在肯定做得好的地方的同时，还会形成一套问题清单，让被考核者明确意识到自己还有什么没有做到位，也是把法律法规对权力运行的要求进行了细化，管理不再靠拍脑袋，不再是凭想象，而是依靠一套可以依据的详细规则。要使考核发挥更大的作用，还要有赖于考核的客观性、科学性。对法治建设的考核评价就像一个指挥棒，方向指对了，被考核者才会被引导到正确的道路上，否则就会南辕北辙。因此，科学地选择考核评价的方法，设定严密客观的评价指标，都是必不可少的。

　　但吕艳滨也指出，目前来看，各地开展的考核评估还有一些问题值得关注。首先，考核评估的客观性如何保障。各地目前的考核主要还依靠的满意度评价，而满意度评价具有极高的主观性，很难精确度量法治发展状况。并且，评价者往往只能凭借自己的感受或者他人影响来进行评价，很容易出现偏差，稍有不慎就难以客观真实反映法治运行实际。因此，更为理想的是依据被考核者的各种客观数据，来评价其是否严格依法办事。其次，谁来考核更合适。目前很多地方的考核往往是自评为主，很容易因为评价者身在其中、见怪不怪，而难以发现问题。且自评的权威性也容易受到质疑，往往被看成自说自话、自我娱乐。更理想的是交给第三方，或者采取内外测评相结合的方式，让局外人从公众、当事人视角，借助客观数据，来评价有关部门守法情况。最后，指标设计标准、依据不统一。各地考核指标的设计见仁见智，但法治发展好还是不好，应有一套通用的评价依据，各地各行其是的结果，很容易出现同样的行为在不同考核体系中的评价是不一致的，就会造成指挥棒忽而指东、忽而指西的效果。因此，今后各地各部门至少应在一些共性问题上逐步形成共识，形成一套共性的指标，各地各部门可在此基础上根据自身需要配以个性化考核指标。

　　（人民网记者 李婧,刘茸、李楠楠对本文亦有贡献）